Hvorfor er en god kommuneøkonomi viktig?

Hva er interkommunalt samarbeid?

Interkommunalt samarbeid er når to eller flere kommuner samarbeider om å løse en oppgave. Dette kan være lovpålagte eller sentrale støttefunksjoner.

Vanlige oppgaver det blir samarbeidet om: Brann og redning, vann- og avløp, revisjon, IKT og renovasjon. Interkommunalt samarbeid er oppgaveløsning på tvers av kommune- eller fylkesgrenser, i en formalisert ordning. Dette til forskjell fra situasjoner hvor kommuner løser oppgavene i sin egen driftsorganisasjon eller ved tjenestekjøp (fra private aktører eller andre kommuner). Interkommunalt samarbeid har foregått mellom kommunene i over 100 år og den første loven som i større grad regulerte samarbeid kom i allerede i 1921 (NOU 1995: 17).

Hva er ikke interkommunalt samarbeid?

• Samarbeid mellom kommune og stat, private eller ideelle aktører om prosjekter, fagnettverk, statlige kortsiktige satsninger osv.
• Kjøp og salg av tjenester mellom kommuner (og så klart ikke kjøp av private aktører).
• Strategisk eierskap i energiselskap, interesseorganisasjoner, næringsvirksomhet, kulturorganisasjoner osv. hvor andre kommuner også er på eiersiden. Her er fokuset avkastning på egenkapital eller samfunnsutviklerrollen

Omfanget av interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid er et viktig verktøy for kommunene, men det er ikke en stor andel av kommunal virksomhet/samlede driftsutifter, i hvert fall ikke sammenlignet med de største tjenesteområdene som barnehage, grunnskole og helse- og omsorg. De tjenesteområdene står for om lag 75 prosent av netto driftsutgifter for kommunene i 2022 (SSB, 2023) og er områder hvor det er lite eller ingen interkommunalt samarbeid.

Tilhengere av private løsninger eller motstandere av samarbeid overvurderer ofte omfanget av interkommunalt samarbeid, bevisst eller ubevisst. Kommunene bruker 4-6 prosent av samlede driftsutgifter på formelt interkommunalt samarbeid (Jansen og Jensen, 2016).

Sentrale samarbeidsformer

Et interkommunalt samarbeid kan foregå gjennom:

• Kommunalt oppgavefellesskap
• Vertskommunesamarbeid (administrativt eller med politisk nemnd)
• Interkommunalt selskap (IKS)
• Interkommunalt politisk råd (regionråd)
• Andre mindre brukte former: AS, SA, Forening, Stiftelse

Samarbeidsformene bestemmes av Kommuneloven (§ 17-1) og kommunene har stor frihet til å velge hvordan de skal organisere samarbeidet, gitt Kommuneloven og eventuelle særlover (KDD, 2023).

I figur 1 fra KDD (2023) illustreres også de ulike samarbeidsformene og de ulike måtene kommunene kan organisere tjenesteproduksjonen.

Figur 1

Fordeler og ulemper ved interkommunalt samarbeid

Det kan eksistere både fordeler og ulemper ved interkommunalt samarbeid. Det er viktig at folkevalgte vurderer de ulike fordelene og ulempene ved inngåelse av i et interkommunalt samarbeid og i samråd med tillitsvalgte og ansatte i kommunen.

Direkte fordeler:

• Stordriftsfordeler i produksjonen. Både gjennom høyere volum og flere å dele faste kostnader på, og som dermed kan gi en mer kostnadseffektiv produksjon. Dette igjen gir rom for økte ressurser til annen tjenesteproduksjon eller til lavere kommunale avgifter (hvis det er et sjølkost-område)
• Breddefordeler i produksjonen gjennom at det kan være mer kostnadseffektivt å produsere flere tjenester i en virksomhet. Dette skjer gjennom at man kan benytte ansatte og utstyr mer effektivt.
• Lavere risiko for produksjonstans (sykefravær, oppsigelse eller pensjonering) gjennom større fagmiljø innenfor særlige spesialiserte og relativt mindre tjenesteområder

Indirekte fordeler:

• Gjør at kommuner kan bestå som egne kommuner, og produsere tjenester mer kostnadseffektivt
• Interkommunalt samarbeid sentralt for å beholde generalistkommuneprinsippet og et hovedtiltak som ble foreslått av Generalistkommuneutvalget (NOU 2023: 9)
• Kan og er et verktøy for rekommunalisering av tjenester gjennom utvida egenregi. Kommuner og fylkeskommuner kjøpte inn varer og tjenester fra private på hele 162.6 mrd. i 2022 (TBU, 2023). Kommunene kjøpte også inn for betydelige summer fra private kommersielle aktører innenfor helse- og omsorgsområdet. Se figur 2 (KR, 2023)

Figur 2

Ulemper:

• Samarbeidene kan i noen sammenhenger være egne «satellitter» utenfor kommunens kjernevirksomhet, og dermed noe svakere økonomistyring
• En sentralt
• Større avstand mellom tjenesteprodusent og innbyggerne
• Svekket trepartssamarbeid, når det interkommunale samarbeidet er et eget rettssubjekt

Oppsummert:

Interkommunalt samarbeid er et viktig verktøy for kommunesektoren til å levere tjenester kostnadseffektivt, gjennom utvidet egenregi.

Kilder:

• Jansen, A. Jensen, B. (2016). Folkestyre eller elitestyre? Kommunereform i perspektiv. Forlaget Res Publica
• Veileder om interkommunalt samarbeid https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/veileder-om-interkommunalt-samarbeid/id2998121/
• Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. (November 2023). https://www.regjeringen.no/contentassets/6170efd66d954a03b4bf48b9f5ba8e13/2023-november-rapport-fra-tbu-jan-24.pdf
• Kommunal rapport. (2023). Leverandørdatabasen
• Lov om kommuner og fylkeskommuner. (LOV-2023-06-02-21.) https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2018-06-22-83/KAPITTEL_6-1#KAPITTEL_6-1
• NOU 1995: 17. Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-1995-17/id140359/  
• NOU 2023: 9. Generalistkommunesystemet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-9/id2968517/

Kommunens budsjettarbeid følger et årshjul som vist under. For å kunne påvirke hva som blir innholdet i budsjettet er det viktig å vite på hvilket tidspunkt administrasjon og politikere jobber med budsjettet, hva som er styrende for budsjettarbeidet i tillegg til den enkelte kommunes interne fremdriftsplan. 

Det er en plikt å utarbeide og vedta budsjett årlig.  Budsjettarbeidet starter gjerne i mai måned etter signaler i kommuneproposisjonen. Her blir overordnede føringer for neste år gitt, og er ett grunnlag for oppstart av budsjettprosessen. Detaljene i kommunens budsjett kommer på bakgrunn at satsbudsjetta som fremlegges i oktober. Her får kommunene sine rammer for påfølgende år. I perioden mellom oktober og november vil det være drøftinger og prioriteringer i de politiske partier. Ofte vil et mindretall i kommunestyret utarbeide egne budsjettforslag, og flertallets forslag er utarbeidet i samarbeid mellom politikere og administrasjonen.  Her er det mulig å påvirke politikere både i posisjon og opposisjon med “sin sak”.  

Kommuneproposisjonen forteller hva utsiktene for kommuneøkonomien blir det neste året. Den blir lagt fram i mai, sammen med revidert nasjonalbudsjett. I det reviderte nasjonalbudsjettet blir hovedtallene for norsk økonomi og regjeringens syn på gjennomføringen av den økonomiske politikken oppdatert. Informasjon kan medføre endringer i kommunens budsjett inneværende år. 

Økonomiplanen har et fireårs perspektiv på den økonomiske situasjonen, og budsjettet er første år i økonomiplanen. 

Det utarbeidet også kommuneplaner og mer sektorspesifikke planer (f.eks. skolebruksplan). Kommuneplanen har også en arealdel og ser da utover fireårs perspektivet. 

Datoer å merke seg: 

Under vises hvilke lovpålagte datoer som er yttergrensen for når de ulike saker skal til politisk behandling. Når det gjelder årsregnskap er dette ikke egnet for politisk påvirkning. Det er imidlertid viktig å følge også denne saken da kommunens økonomiske situasjon er grunnlaget for videre budsjettarbeid. Årsregnskap (tall) og årsrapport (tekst) forteller hva som er oppnådd i året som kommunen har lagt bak seg, og kan ofte også gi et bilde på hva som er i vente. 

Kostra rapportering er grunnlaget for økonomiske analyser og resultatet blir ofte benyttet til å se egen kommunes bruke av midler opp mot kommuner det er naturlig å sammenligne seg med. 

Spesielt for kommuneregnskapet er at utgifter og inntekter skilles i et driftsregnskap og et investeringsregnskap. 

Kommunens løpende utgifter skal ha dekning i kommunens løpende inntekter og er driftsregnskapet.  Kommunens utgifter til investeringer samles i et særskilt regnskap, investeringsregnskapet. 

Det betyr at kommunen kan finansiere utgifter til investeringer med opptak av lån, men i driftsregnskapet må utgiftene dekkes fra årets inntekter. Midlene kommer fra rammetilskudd og skatteinntekter som utgjør 70 prosent av kommunenes samlede inntekter. Det resterende er egenbetaling, konsesjonsinntekter, havnbruksfond og ulike gebyrer.

En investering er eiendeler som koster minst 100 000 kroner, er til eget varig eie eller bruk, eller noe kommunen allerede har kjøpt eller bygd. Med varig menes en økonomisk levetid på minst tre år regnet fra anskaffelsestidspunktet.   

Om en kommune får midler til sykehjemsplasser vil dette være til å etablere selve plassen med tilhørende utstyr, men ikke til å bemanne og utføre tjenesten til innbyggeren.  

Det er viktig fordi det betyr at det er lettere for en regjering å love å bygge for eksempel sykehjemsplasser eller barnehager – og sette av penger til det – som går på investeringsbudsjettet. Det hjelper lite hvis det ikke følger penger til driften av det samme sykehjemmet eller barnehagen.  

De største utgiftene til kommunene går til velferdstjenester rettet mot barn og unge, og innenfor helse- og omsorg. Andre viktige tjenesteområder er vann-avløp og renovasjon, barnevern og kultursektoren. I figuren under ser vi at 34 prosent av utgiftene til kommunene går til helse- og omsorg, mens barnehage og grunnskole står til sammen for om lag 30 prosent. 

Se artikkelen med graf

Kommunens inntekter stammer fra egne inntektskilder og overføringer fra staten. Den største andelen av kommunens inntekter er frie inntekter (rammetilskudd og inntekts- og formueskatt fra egne innbyggere). De frie inntektene blir fordelt gjennom kommunenes inntektssystem, og hvordan inntektssystemet fungerer er meget avgjørende for fordeling og finansiering av kommunale tjenester.  

Inntektssystemet består av to hovedkomponenter; en delvis skatteutjevningen av skatteinntektene mellom kommuner og utgiftsutjevningen av utgifter (noen kommuner har større økonomiske utfordringer enn andre). I 2022 var rammetilskuddet 148.3 milliarder og skatteinntektene på 227.4 milliarder (SSB, 2023).

Se artikkel med graf

Det er flere måter å måle hvor stor kommuneøkonomien er. De tre vi oftest bruker er: 

1. Vi teller alle pengene alle kommunene bruker til sammen. Det kalles kommuneøkonomienes konsum og er for eksempel lønnsutgifter og alt kommunen kjøper inn av varer og tjenester. For å få en sammenligning ser vi på tallet for kommuneøkonomien som andel av BNP (Fastlands-Norge)*
2. Vi teller alle inntektene alle kommunene har til sammen. Eller som økonomene sier: kommuneøkonomienes inntekter som andel av BNP 
3. Vi teller hvor mye arbeid som gjøres i kommunene. Det måler man med å se på antall årsverk utført til sammen i alle kommuner - eller som antall ansatte. Det mest presise er antagelig antall årsverk siden antall ansatte ikke sier noe om hvor mye hver person jobber. I kommunesektoren sliter vi med høy grad av deltid – som figurene nedenfor viser.  

I 2022 brukte kommunene og fylkeskommunene 14,5 prosent av BNP for fastlands-Norge, mens inntektene var på 18,8 prosent av BNP for fastlands-Norge . 

19 prosent av alle ansatte i Norge jobber i kommunene eller fylkeskommunene. De jobber 17 prosent av alle timene som jobbes i Norge. Forskjellen mellom disse to tallene sier også noe om hvor mye deltid det er i kommunal sektor.

Med andre ord kan vi si at kommunesektoren står for litt i underkant av 1/5 den totale  økonomien i Norge. Sett under ett er kommunene den desisert største arbeidsgiveren i landet.

Se artikkelen med graf

*) BNP er all produksjon av varer og tjenester i løpet av et år i hele Norge. Som regel utelater vi utvinningen av olje og gass for siden vi ikke liker å være så avhengige av oljen: det kalles BNP-fastlands Norge.